⭐殊途与同归：基础教育学区化管理、集团化办学的比较与启示

2023年8月，教育部、国家发展改革委、财政部三部门印发《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》，数次提到“学区”和“集团”，要求“大力加强城乡学校共同体建设，健全学区和集团办学管理运行机制，促进骨干教师交流轮岗和优质教育资源共享，加快推进学区内、集团内学校率先实现优质均衡”。实际上，学区化管理、集团化办学在我国基础教育界由来已久，二者虽指向一致，却同中有异、异中有同，本文在此略作辨析，以探明其促进基础教育优质均衡发展的“殊途”与“同归”。

一、基础教育优质均衡的发展追求催生学区化管理与集团化办学

基础教育领域以公办学校为主体的学区化集团化办学兴起并成为一种大趋势，是我国教育从基本均衡走向优质均衡过程中一种顺势而生的现象。自改革开放以来，我国基础教育经历了从效率优先的重点发展到公平导向的均衡发展。在追求均衡发展的过程中，又出现了从外延式均衡向内涵式均衡的转向，以回应人民群众从“有学上”到“上好学”的教育诉求。进入新世纪以来，快速城镇化使得大量农村适龄儿童随务工的父母进城，平等接受义务教育及获得升学机会成为越来越强烈的公平诉求，浙江杭州等地为降低择校热而大力推进公办学校的集团化办学，这一举措渐渐传播到国内其他区域。从最初引发“圈地运动”“牛奶稀释”“同质化”等质疑和论争不断，到慢慢获得认可并扩大探索范围，越来越多的集团办学形态如“学区集团”“学校教育联盟”以及共建式或融合式“教育联合体”等也逐渐问世。

尽管广义上的“学区”概念及其办学实践出现更早，但从促进基础教育均衡发展这一可比意义上来说，学区化管理差不多是与集团化办学齐头并进的。对相关文献进行梳理则不难发现，学区化通常被表述为“学区管理”“学区集团管理”“学区一体化管理”多种形式，更多的地方政府文件和研究性文章则直接将“学区化集团化”并称。正如有论者指出的那样，“不论政策话语层面，还是客观实践层面，学区化和集团化都具有显著的伴生性和关联性，但研究层面尚未重视这种关联，因而尚未对学区化与集团化到底是何关系、如何有针对性地推动学区化与集团化实践转型和深化等问题予以追问和思考”。[1] 对二者在来源、内涵、机制和价值等方面的异同也较少进行考辨。

学区化管理和集团化办学最核心的价值是推进基础教育的优质均衡发展。在“有学上”的诉求得到基本满足之后，“上好学”成为最突出的矛盾。然而，已有的优质学校主要是在过去重点学校的基础上发展而来，总量毕竟有限，初期的学区化集团化建设已经将这些优质资源充分开发利用，甚至高校及科研机构的研究人员也陆续卷入其中成为合作者，但仍然难以满足人民群众持续增长的择校诉求。2020年9月，教育部等八部门印发《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，要求强化优质学校带动作用，完善学区治理体系，合理划分学区范围，促进学区内学校多样特色、优质均衡发展。2023年，基础教育扩优提质文件在鼓励学区化集团化办学的同时，要求推进优质学校挖潜扩容，加快新优质学校成长，具体是“通过高起点举办新建学校、改造帮扶基础相对较好的学校等方式，加快办好一批条件较优、质量较高、群众满意的‘家门口’新优质学校”。可以看出，扩大优质教育资源、推进基础教育优质均衡是学区化集团化办学政策的核心所在。

二、学区化管理与集团化办学同中有异

通常说到学区化与集团化的区别，都会提及学区化具有地理上靠近的特点，然而这并不是二者之间唯一的区别，真正的区别在于理念的来源、治理的风格和举措指向的重点不同。

1. 治理理念的来源不同

尽管学区化集团化均属于学校教育治理现代化的尝试，但其来源各不相同，前者来自行政管理，后者来自企业管理。

新中国成立以来，广义上的学区管理模式先后经历了以中心校为核心架构的“农村大学区”到城镇化背景下的城区“学区化管理”，再到城市“学区制管理”的演变。而狭义上的学区化管理，不同论者的定义、不同地方的实践都存在一些差异。就其共性而言，一是学区内的学校在地理位置上相对集中、相互靠近；二是学区运作上并非完全的行政调控，也非完全的民间行为，是行政、督导、教研科研部门、学校和社区等多方主体共同参与下的学区治理；三是学区化管理以促进学区内学校优质均衡发展为理念，实行教育资源共享、教师区内流动、教研科研及培训统筹。

集团化办学是一种体制机制上的创举。它汲取了企业集团化发展的方法与策略，以资源优化整合的方式，集聚各种学术、政治和社会的力量，不断提升学校的品质、品位和社会影响力。与此同时，学校治理现代化的新路也被不断开拓出来。改革开放以来，在我国基础教育领域先后出现职业教育集团、民办教育集团和公办学校教育集团多种性质并存的局面。如20多年前出现的由行业、企业和学校共同组建的职业教育集团，是为了促进职业教育与行业、企业的紧密结合。随后，多种样态的民办教育集团开始出现，有的是同一举办者在同一地区或不同地区举办多所学校，以集团形式进行管理；有的是同一举办者举办不同学段（如从学前教育到高等教育）、不同类型（如从普通教育到职业教育）的学校，也采取集团管理的形式。

2. 治理方式的风格不同

尽管学区化集团化办学均离不开政府的主导和行政部门的支持，但在治理风格上，学区化更偏重于行政方式，集团化更体现为一种民间风格。2012年，国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出：“发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化管理，整体提升学校办学水平。”此后，北京、上海等地相继出台学区化集团化办学政策，开展实践探索。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，“改进管理模式，试行学区化管理，探索集团化办学，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式”。两个文件在“学区化管理”“集团化办学”的提法上口径非常一致，这表明学区化是一种管理模式，集团化则是一种办学模式。学区化是行政区划管理的延伸或细分，必然带有行政色彩；集团化是由单个学校独立办学发展延伸到多所学校的相互关联、交流合作，带有民间自主自发的性质。

3. 治理举措的重心不同

学区化治理举措的重心在“统筹”，集团化办学举措的重点是“共享”。以重庆市荣昌区学区化治理为例，学区组织领导架构上不仅有行政代表“学区长”的主导，还有督导部门代表“督学长”和教研部门“驻点教研员”的加持。以浙江省杭州市上城区凯旋教育集团为例，其特色是在集团理事会与成员校之间设立评价与管理中心、课程研发中心、教师发展中心以及体音美跨校教研组，日常运作上通过建立“学生联招、教师联聘、活动联合、资源联享、特色联建、中小学联动、专家联席、平台联通”等“八联”机制，确保各种教育资源的共享。从这两个例子可以看出，学区化与集团化的治理重心有明显区别。

三、学区化管理与集团化办学异中有同

就推动基础教育优质均衡发展而言，上述这些不同都不是本质和关键的不同，相反，学区化管理与集团化办学二者有共同的发展旨趣、变革指向和未来走向。

1. 发展旨趣相同

首先，都是为基础教育的优质均衡而来。集团化办学的初衷，就是带动更多学校实现优质发展，其深远意义就在于促进有质量的教育公平。根据我们在与浙江、江苏等地合作过程中的观察，通过集团化办学实现学校内涵式发展已经逐渐成为共识，而跟风、走形式的“集团”办学毕竟不是主流。

其次，都为中国教育现代化发展的质量效益而来。诚然，在学区化集团化的实践潮流中，不排除因动机不当、管理不力、认识不清等因素造成集团办学低效甚至无效的现象。克服这一现象，除了端正动机之外，要有可行的主题、可靠的机制和有效的举措，在领导与管理、课程与教学、班级与学生成长、研修与教师发展、学校文化建设、校家社协同育人等方面有实质性合作与互动。在多主体共同参与之下，管理与评价、课程研发与课堂变革、教研科研与教师发展、优质资源的集聚与辐射等方面“多中心治理”格局开始显现出来，“质量第一、效益优先”的观念也通过教学质量改进与学业支持得以转化为学校办学的实绩。

再次，都为培养现代中国的时代新人而来。只有全面提升学生正确的价值观念、责任担当、意志品质、思维能力、创新精神等综合素质，提高学生身心健康发展水平，培育担当民族复兴大任的时代新人的教育使命才得以实现。任何教育改革举措最终要以促进人的成长为旨归，学区化集团化治理变革亦不例外。现代治理的核心意涵是“多主体参与、多中心治理”，学生、教师、家长及社会人士都会作为主体参与其间，过程中的自主决策、主动参与、积极互动、合作探索等，本身就是促进每一主体自我成长的力量。

2. 变革指向一致

从本质上说，学区化集团化走的都是治理变革的路子，都指向学校教育治理体系（体制机制的改革）和治理能力的现代化。下面以笔者经历的重庆荣昌区以学区化治理推进基础教育现代化合作探索以及杭州市上城区凯旋教育集团共建为例。

荣昌区在2016年前后就自主推行了“学区制”，其初衷是为了解决行政辖区内学校多、举措难以深入和落地的问题。于是，该区以镇乡为单位设立8个学区，每个学区以2—3个中心校为核心架构，带动村小、教学点共同发展。自2018年起，荣昌区以“缩小落差、迎接挑战、突破瓶颈、化解问题”为发展原则，与华东师范大学基础教育改革与发展研究所合作，聚焦核心问题，开启了素质教育发展行动、城乡教育一体化行动、“三名”（名校长、名教师、名教研员）工程培养行动和高初中质量提升与学业支持行动等“四大行动”，旨在探索适合西部实际的教育现代化发展路径。其中，城乡教育一体化行动提炼出区校多级多维联动机制、区内教师柔性流动机制、优质资源共享机制、特色学校示范辐射机制、协商式发展性督导评估机制等五大机制。城乡教育一体化的建设主线是以各级政府部门、区教委主导的“行政维”为高位统整，区教师进修学校教研部门主导的“教育教学维”为中位引领，学区、督导督学主导的“督导维”为低位落实，以此构建学区、督导责任区、学校三位一体，城区基地校、学区基地校、学区内其他学校多级联动的行动模式。[2] 如此，以“三位一体”“多级联动”为抓手，开创了以城带乡、以乡促城、深度合作、有效互动的城乡教育一体化治理的新格局。

杭州凯旋教育集团在集团治理过程中的多主体参与、集团组织创新上的多中心治理、集团活动运作上的学生联招教师联聘等“八联”机制、各门学科尤其是体音美等学科的跨校选课、跨校教研、联校课程开发，还有各种涉及集团决策、实施、评价及协调各成员学校关系的章程、计划和各项会议制度等，不仅创生了多样化的协作模式和互动平台，也开启了集团化学校内部治理和对外辐射的新局面。

3. 未来走向趋近

总体来看，学区化集团化在基础教育高质量发展的大背景下，都将走向扩优提质，都将淡化“紧密”或“松散”之类的建制纷争，都将带来更多的文化共识与文化共生。

参照已有经验，在基础教育扩优提质进程中，学区和集团内的合作取向，也将发生从“促进均衡”到“机制创新”再到“文化共生”的转向；学区和集团内的合作关系，也将从“抱团发展”到“共享—共创”再到“互利共生”；二者的合作过程也将持续多元互动，从“点对点支持”到“多维多层多向的合作”，再到“中国式”多元文化整合。

集团化办学历程中曾经为“紧密”还是“松散”争论不休，学区化治理也存在编制的有无、事权的归属、职级的纠结等问题。而在未来，这些都不再重要，重要的是合作多方是否展开了真诚的互动，是否实现了有效的共享，是否成功开展了共建与共治。

学区和集团内部因携手而产生的合作文化也将发生深刻变化，将继续超越“器物—空间”本位，走向“意义—关系”本位。价值观、信念和假设都是深藏于学校文化整体之中的“意义”，有形无形地塑造着人们的行为方式和文化产品。可以说，文化建设起于“意义”，终于“意义”，以“意义”构建“关系”，进而结成“文化之网”。

学区化、集团化，还有委托管理、一校多校、一校多区，“这些新型的组织结构形态是多方主体参与和互动之下学校发展的‘共享平台’，它们在生存与发展中涌现出来的协商共治、共享共创等特质，既饱含现代性，也富有未来性”。[3] 这些组织形态的实质是共治，而共治的前提和实质是达成文化价值取向上的共识以及组织发展愿景上的共享，是在持续的共享、共建和共同治理中不断开创未来。

本文系国家社科基金2023年度教育学重大招标课题 “中国教育现代化的理论建构和实践探索研究”（项目编号：VAA230006）阶段性研究成果

注释：

[1] 范小梅，戴晖，柏松江. 学区化与集团化关系考辨[J]. 教育与教学研究，2022（5）：1-12.

[2] 余晓堰，宁本涛. 优化机制，统筹学区，推进城乡教育一体化[N]. 光明日报，2023-9-19（13）.

[3] 杨晓莹，杨小微. 共享发展：基础教育集团化办学的路径探寻[J]. 教育发展研究，2020（2）：34-41.

（杨小微作者系广西师范大学教育学部教授，华东师范大学基础教育改革与发展研究所教育现代化研究中心首席专家）

《人民教育》2024年第1期

发布时间：2024-02-27 16:04